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市、县(区)党委换届后新的领导体制和运行机制研究

来源:中共舟山市委组织部调研室 作者:网络采集 发布时间:2009年6月30日 点击率:8331


  按照中央和省委的统一部署,2006年12月至2007年3月,舟山市先后完成了县、市两级党委换届工作。在这次集中换届过程中,我市认真落实中央和省委要求,大力推进领导班子配备改革,减少副书记职数,扩大党政班子成员交叉任职,探索实行常委分工负责制,形成了换届后新的领导体制和工作机制。围绕换届后领导班子建设面临的新情况、新问题,我处专门组织力量进行了认真的调研,通过召开座谈会、走访市、县(区)领导班子成员和征求意见等方式,对换届后新的领导体制和运行机制作了探索和研究。现将调研情况报告如下。
  一、换届后市、县两级党委领导班子职数和分工情况
  换届后的舟山市委以“一正两副”模式配备书记、副书记;换届后的四个县(区)委,除嵊泗县配备“一正三副”(换届前副书记已兼任纪委书记)外,其他三个县(区)委均以“一正两副”模式配备书记、副书记。具体常委职数和分工情况如下:
  新一届舟山市委领导班子共有11名成员(暂缺1名),与上届常委数保持一致。配备副书记2名,比上届减少2名,其中专职副书记1名,协助书记分管渔农村、群团工作,兼任市政法委书记;党政兼职成员2名,其职数和职责分工较换届前基本没有变化。
  新一届舟山市定海区委领导班子12名(包括挂职常委1名)。专职副书记1名,协助书记分管党群工作,并兼任政法委书记。党政兼职常委3名(包括挂职常委1名),兼职常委的分工主要以政府块为主。新一届舟山市普陀区委领导班子11名,专职副书记1名,协助书记分管党群工作(不分管干部人事工作),并兼任政法委书记。党政兼职成员2名,其职数和职责分工较换届前基本没有变化。新一届岱山县委领导班子11名,专职副书记1名,协助书记分管党群工作,并兼任政法委书记。党政兼职成员2名,其职数和职责分工较换届前基本没有变化。新一届嵊泗县委领导班子9名,配备副书记3名,其中1名副书记兼任县长,1名副书记兼任纪委书记,1名为专职副书记,协助书记分管党群工作,并兼任县委组织部部长。党政兼职成员2名,其职数和职责分工较换届前基本没有变化。
  二、换届后新的领导体制和工作运行情况
  针对换届后的新情况,舟山市、县两级党委从实际出发,积极探索市、县两级党委换届后新的领导体制和运行机制。
  1、探索实行常委分工负责制。按照集体领导和个人负责相结合的原则,舟山市级党委实行常委分工负责制,常委都有自己明确的分工。由于对专职副书记的职责没有明确的统一的规定,目前我市县(区)专职副书记的分工一般沿用换届前的模式,有关制度正在制订完善过程之中。我市市、县两级党委专职副书记在分工方面的共性特点是兼职,如市委专职副书记兼任市政法委书记,嵊泗县委专职副书记兼任组织部长,其它三个县(区)委专职副书记也都兼任政法委书记。由于职数的限制,市、县两级党委领导班子中,党政兼职成员在职数和分工方面,没有明显变化。另外,由于海岛县(区)的特点,四个县(区)中分别有1名县(区)委常委兼任乡镇党委书记(四个乡镇分别为定海区的金塘镇,普陀区的六横镇,岱山县的衢山镇,嵊泗县的洋山镇)。
  2、规范决策程序。进一步明确市、县两级党委的工作规则,按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则,进一步明确重大决策事项范围和程序。如对决策执行实行分级负责制度,如全委会作出的决策,由常委会负责组织实施,常委会作出的决策,由各套班子和常委按照分工组织实施;建立了通报制度,不定期在几套班子负责人会议上通报有关工作和决策执行情况,一般每月一次。
  3、保持沟通协调机制。由于换届后还没有形成完善的新的领导体制和运行机制,因此,市、县两级党委基本上还是把书记办公会作为常委与常委会之间的酝酿、沟通和协调工作机制。同时,为了加强班子成员之间的协调配合,进一步完善了交流、通报制度。
  4、完善监督管理机制。换届后,副书记职数减少,为了加强对常委权责运行的监督,建立和完善了常委个人定期向常委会报告工作制度、领导干部报告个人重大事项等多项制度,促进了常委间的沟通交流,规范领导干部的用权行为,加强了制度监督。进一步修订完善了领导班子民主生活会、党内情况通报、重大事项报告、谈话诫勉等制度,强化了党内监督。定期向人大、政协和群众团体通报工作和征求意见,重视办理人大、政协的议案、提案和反映的社情民意,加强了群众和舆论监督。
  三、换届后市、县(区)委新的领导体制和运行机制面临的新情况新问题
  减少党委副书记职数,实行常委分工负责制,对减少党政领导班子分工重叠,提高工作效率,扩大党内民主,强化集体领导,具有积极的作用。但由于地方党委新的领导体制刚刚建立,不可避免会遇到一些新情况、新问题,值得进一步探讨和关注。
  表现在工作分工上。一是专职副书记职责定位问题。如果定位不好,容易出现“专职不专”的现象,实职可能“虚设”,也有可能由于书记授权过多,出现什么都管的现象。二是党政关系理顺问题。如何在常委分工的基础上界定党政工作职责,理顺党政关系,避免出现以党代政的问题,需要深入探讨。三是常委职责定位问题。常委如何既融入经济中心工作,又避免与政府副职的分工重叠,需要认真研究。
  表现在履行职责上。一是书记精力牵制过多问题。过去常委工作一般有副书记分管,常委在工作中容易产生一定的依赖性。实行常委分工负责制后,如果常委工作独立性不强,大事小事都向书记请示,同时,常委之间也需要书记协调,这样容易牵扯书记过多精力。二是常委工作协调问题。受惯性思维影响,新进班子的常委对一些涉及原党委、政府其他负责人分管范围内的工作,协调不容易到位,可能产生推诿现象。三是常委工作权责不对等问题。如何处理好常委分工负责中既要有“责”也要有“权”的问题,防止出现责、权不对等,需要进行研究。
  表现在规范决策上。一是实行常委分工负责制后,如何更好地把集体领导与个人分工负责结合起来,科学界定常委个人决定的事项与常委会集体决策的事项,需要进一步探讨。二是实行常委分工负责制后,常委之间分工相对独立,常委直接向书记负责,客观上造成对其他常委分管的工作缺乏了解,如果再缺乏有效的交流沟通机制,可能导致常委会的议事决策作用难以得到很好发挥。
  表现在监督管理上。副书记职数减少后,一方面,“一把手”的权力更加集中,这对“一把手”的能力、素质、民主作风等提出了更高要求,也对如何进一步加强对“一把手”的监督制约提出了新的要求;另一方面,常委们权力的分量也在加大,这不仅对他们独当一面的能力、素质提出新的更高的要求,同时,需要进一步合理匹配常委权责分工,加强对权责运行的有效监督和管理。
  三、健全完善市、县(区)委新的领导体制和运行机制的几点建议
  针对换届后出现的新情况、新问题,抓紧规范完善党委工作运行机制,是改进党委领导方式、提高工作水平的当务之急。根据基层反映和调研情况,我们建议应从以下六个方面对工作运行机制予以完善:
  一是完善党委总揽全局、协调各方的工作机制。换届后的新机制对加强和改善党委领导提出了新要求,党委要更加注重发挥“总揽全局、协调各方”的职能作用,集中主要精力抓住全局性、战略性、前瞻性的重大问题,从政治上、思想上、组织上加强对地方工作的领导,进一步协调好与同级人大、政府、政协之间的关系,统筹安排好各项工作。从体制上讲,必须进一步完善党委“一个核心、三个党组、几个口子”的领导体制。“一个核心”是指党委常委会,主持党委常委会闭会期间的日常工作,在同级党组织中处于领导核心地位;“三个党组”是指人大、政府、政协党组,党委的工作意图通过三个党组落实到各个班子的具体工作安排上;“几个口子”是指常委分管的经济建设、社会管理、党务工作等方面。
  二是完善党委决策机制。换届后,书记办公会作为制度安排上的决策环节要逐步予以取消,但作为加强常委之间沟通协调的工作方法可予以保留。为此,要进一步健全党委议事规则和程序,充分发挥常委会和全委会的决策作用。一要科学界定决策内容和权限。根据地方党委承担的职责,合理界定应集体讨论决定的重大事项,确保所有事关根本性、全局性、长远性的问题都纳入集体决策范围。同时,要明确界定决策职责,既要防止超越权限,又要防止敷衍塞责。在决定重大问题时,不仅要关注人、财、物的配置,还要关注建章立制、树立科学发展观等问题。二要严格确定决策程序。要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则,制定规范化的议事决策制度。对涉及经济社会发展全局的重大事项要广泛征询社会各界意见,充分进行协商;对专业性、技术性较强的重大事项要认真进行专家论证、技术咨询和决策评估;对与群众利益密切相关的重大事项要实行公示、听证,扩大群众的知情权、参与权与监督权。三要完善民主决策机制。建立健全信息收集机制、决策方案咨询论证机制、决策方案讨论确定机制、决策纠错改正机制、决策落实督办机制、决策监督和责任追究机制等,进一步提高决策的民主化和科学性。
  三是完善党委领导经济工作的机制。发展是党执政兴国的第一要务。因此,必须把领导经济建设作为党委的中心工作和核心职能。党委在领导经济工作时,要从全局角度合理划分工作层次,明确党委常委会和政府常务会在在经济工作决策中的不同职责。党委领导经济建设的重点是“六句话”:把握方向、搞好决策、用好干部、优化环境、形成合力、狠抓落实。要避免出现两种倾向:一是政府将经济工作大小决策全推给政府;二是使党委陷入事无巨细的具体经济活动中。
  四是探索完善常委分工负责制。目前如何科学界定专职副书记的职责,是需要深入研讨的问题。建议省里及早出台相关规定,对专职副书记的职责定位予以明确。我们认为,专职副书记的职责定位要从有利于开展工作和班子协调出发,防止“骨干虚位”,可以不拘泥于形式,也不宜搞“一刀切”,应该允许各地在常委分工负责制的大框架下进行探索试验,可以赋予其在协调几大班子工作关系方面更大的职权。职责可以设定为四个方面:一是协助书记处理日常事务;二是负责分管部门的工作,主要是兼职的工作,也可以适当分管党委其它工作;三是负责联系和协调人大、政协机关的工作;四是做好书记委托和交办的阶段性工作。
  五是完善党委监督管理机制。强化监督管理是增强领导班子整体功能的重要保证,是规范领导班子权力运行的重要手段。一方面,要针对换届后减少副书记职数,书记权力更加集中的新情况,科学规范“一把手”的用人权,围绕规范干部初始提名程序和全委会票决制等问题进行探索研究,扩大干部选拔任用工作中的民主。另一方面,要针对实行常委分工负责制后党委工作机制发生的新变化,建立完善《党委议事规则》,规范民主决策制度,强化全委会决策,实现常委会决策科学化,使各级领导班子建立保障团结和谐的制度和机制。同时,要建立健全报告和通报制度。实行每半年常委向常委会、常委会向全委会报告工作,定期或不定期在一定范围内通报有关工作和决策运行情况。要完善程序性规定,发挥党代表的监督作用,开辟多种社会监督渠道。要实行领导干部决策失误责任追究制度,对重大决策失误和执行不力的行为进行责任追究,并对范围、内容、程序和时限作出明确规定,按照“谁主管谁负责、责不下移、失责毕究”,严格区分集体责任与个人责任、主要责任与次要责任、主观故意责任与过失责任。
  六是完善常委能力建设机制。实行常委分工负责制后,对常委的议事、决策、抓落实等各方面能力提出了新的考验,这就要求我们注重加强常委的能力建设。要通过集中培训、外出考察、学历教育以及举办领导干部读书会、新进领导班子民主集中制研讨班等,重点加强对“三个代表”重要思想与科学发展观、建设社会主义新农村与构建和谐社会、招商引资与加快海洋经济发展、科学执政与民主执政等方面内容的学习,提高领导干部驾驭市场经济、解决复杂问题、贯彻民主集中制、构建和谐社会的能力,进一步增强领导班子和领导干部的执政能力,以更好地履行职责。同时,要按照体现科学发展观和正确政绩观地要求,建立健全常委工作实绩考核评价体系,树立正确的工作导向。

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