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领导干部离任经济事项交接制度的实践与思考

来源:中共舟山市委组织部调研室 作者:网络采集 发布时间:2009年6月4日 点击率:3474


                                                                          市委组织部干部监督室
  领导干部离任经济事项交接制度作为推进领导干部问责机制建设,强化对领导干部和单位财政财务收支监督的新抓手,是我市通过与“领导干部离任经济责任审计”两手抓的渠道来加强干部监督工作的创新做法。一是创新了干部监督管理工作方式。以往对领导干部在经济方面的监督,一般是接到信访举报后才有针对性地去了解核实,可谓监督中的一种被动介入,且了解到的情况难免笼统、抽象;而现在则是对领导干部经济方面的主动监督,因此对领导干部来说,组织对他们在廉洁自律方面提出了更高的要求,约束力进一步加强。二是整合了干部监督管理内容,使监督面更为广泛。以往的干部监督工作主要把领导干部个人行为品质等方面的内容作为监督的重点,着眼于加强对领导干部的日常管理和监督,而现在领导干部的经济责任也成为监督的重点,其离任经济事项的交接顺利与否,交接的事项是否清晰,直接影响到领导干部个人的形象以及组织上和接任者对其的评价,这使得领导干部个人承担的压力和责任被放大,从而促使领导干部对自身高标准严要求。三是强化了监督管理,有利于摸清家底。离任交接使接任者摸清了单位的家底,做到“心中有数”,有利于缩短适应期,尽快走上正轨,快速开展工作。离任交接是一个真实的移交,通过离任交接,有利于各监督管理部门和接任者发现存在的问题,比如违规出借资金、滥发奖金等问题,促使领导干部认真分析问题产生的原因,研究制定加强财务管理的有关规定,防止和杜绝今后出现类似问题,从而起到依法行政、依法办事的积极作用;也促使各监督管理部门针对存在的问题,积极探索与思考,将干部监督管理工作机制不断推陈出新,切实加强对领导干部尤其是党政“一把手”的监督管理。此项工作必须作为长效机制抓好抓实。
  一、我市领导干部离任经济事项交接制度的实践做法
  认真执行领导干部离任经济事项交接制度,是配合审计部门对离任领导干部开展经济责任审计,有效运用审计监督手段加强干部监督工作的新举措。此举能为推进领导干部问责机制建设,强化对领导干部和单位财政财务收支的监督,加强对领导干部的监督和管理,明确划分离任领导干部与接任领导干部经济责任界限和责任,增强领导干部责任意识和自律意识,保证工作的延续性和交接程序的严肃性起到较好的促进作用。为进一步深化经济责任审计工作,解决审计过程中领导干部经济责任评价和责任界定依据不足等问题,我市于2007年出台了《领导干部离任经济事项交接办法(试行)》,明确规定了领导干部在办理调任、转任、免职、辞去公职、辞退手续前,必须清理单位财政、财务、资产情况和个人使用的公有财物,并以书面形式办理离任交接手续。从去年4月起,结合换届工作推行领导干部离任经济事项交接制度,截止目前,已有30余名市属单位党政“一把手”领导干部办理了经济事项交接手续。其具体做法:
  一是强化组织职能。党政部门以及其他单位领导干部离任经济事项交接委托派驻的纪检组监交;没有派驻纪检组的单位,由组织部门和审计部门商定。国有企业及国有控股企业领导人员离任经济事项交接由国资管理部门主持。
  二是离任审计印证。做到交接工作尽量与离任审计同步进行,在宣布领导干部职务变动后立即对其进行工作交接。随后,对其进行领导干部离任审计,使离任审计与离任交接工作相结合,在审计中发现的离任前的违规违纪问题,由离任领导承担责任。算好“清白账”和“明白账”,处理好“新官不理旧帐”给审计评价所带来的困扰,有利于界定经济责任,加强对领导干部的有效监督。
  三是限定交接时间。为了让新任领导尽快了解掌握单位情况,进入工作角色,要求离任领导干部在组织宣布职务调整后,如无特殊情况,必须在规定的时间内完成工作交接。
  四是明确交接事项。为使离任者所在单位的有关经济事项如实、全面地反映出来,将所需交接的内容具体化、规范化和数字化,具体包含“任职期末全部政府性资金的收支节余情况”、“应收款项明细情况”、“应付款项明细情况”、“未入帐的各种经济款项及资产”、“任职期末未了的投资、工程项目”、“经济纠纷和诉讼事项说明”、“个人保管和使用、借用的公物、公款等明细情况”、“上次审计和审计调查尚未整改和纠正的经济事项”和“其他需要说明和交接的事项”等9个条款的主要经济事项,涵盖面广,能较清晰地反映出领导干部任期内有关经济事项的运行情况。
  五是规范交接程序。对离任领导干部发送《领导干部经济交接事项通知书》,要求离任领导干部在组织宣布职务调整之后,正式工作交接之前,对任内各项工作情况进行归纳总结;在离任实施之日起五天内,组织有关人员做好任期内经济事项的清理工作,并准备书面经济事项交接材料,及时通知有关部门和接任领导。离任领导干部移交的经济责任事项及有关资料真实性、完整性由离任领导干部承担责任。领导干部经济事项交接工作在离任领导和接任领导干部之间进行,由各单位派驻的纪检组或国资管理等部门主持监交。离任交接的办法:首先,当面点交现金、有价证券,清理公款办理的信用卡;移交公章、单位数据软盘、个人保管使用单位的交通工具、计算机等办公用品;列出任期末的债权债务、对外经济往来清单,并说明清收情况;列出任期末投资、工程项目清单,并作说明;整理合同、协议、决算、预算、会议纪要、文件、重大经济决策等相关资料,并登记编号;移交经济纠纷和诉讼事项的相关资料,对发生的事项进行书面说明,并提出具体处理意见;填写经济责任事项交接表,列明移交的具体内容,移交下任或指定人员。然后,由接任领导对自己关心的有关情况向离任领导作提问,最后,在双方没有异议的情况下办理书面交接手续,经交接双方在《舟山市市管领导干部离任经济事项交接表》共同签字后,报市审计局经济责任审计处备案,作为下一次经济事项交接依据。
  六是严明交接纪律。交接手续必须在领导干部离任前按有关规定办理,否则有关部门不予办理行政、工资等调动手续。对未办理交接的各种债务,接任领导不得用公款支付,由离任领导自行负责处理。离任领导干部必须自觉主动与接任领导干部办理交接手续,对无故拖延或不办理交接手续的领导干部,将视其情节轻重,予以批评教育、诫勉等。对有在工作交接中隐瞒真实情况、弄虚作假的,将严肃处理。使离任领导走的明白,接任领导接的清楚。
  一年多来,我市主要采取了以下几方面的措施:
  (一)把领导干部离任经济事项交接制度作为领导干部离任前的必经之路。一是把领导干部离任经济事项交接制度作为领导干部离任经济责任审计工作的前奏。以前,由于种种原因,领导干部离任后,离任审计才缓缓而行。待到审计结果出来后,发现问题需要追究离任者责任时,往往是离任者早已离任多时,有些甚至已卸任在家,使审计结果的运用失去了时效性,审计监督根本就无法发挥其应有的作用。此举可以制度修正不足,弥补工作中的缺陷。二是把领导干部离任经济事项交接制度作为领导干部离任前必须履行的义务。使领导干部进入该单位成为该单位的继任者的第一天起,就明白其离任时必须要履行离任经济事项交接制度这项义务,此举可以制度促使其廉洁从政、清白做人、干净做事。三是把领导干部离任经济事项交接制度作为界定离任者与接任者经济责任的“分水岭”。要想充分发挥审计监督的作用,就要从根本上分清离任者与接任者在经济责任方面的是非区直,该追究谁的责任就追究谁的责任,此举可以制度为公正的尺度来区分当事人的责任。
  (二)把领导干部离任经济事项交接制度作为领导干部离任后的“数据链”。一是把领导干部离任经济事项交接情况的书面资料作为物证。交离任者、接任者、所在单位和审计部门各执一份,由交接双方保管尤其是所在单位职能处室和审计部门将其作为文书资料档案存档备查,作为有关部门今后因工作需要调阅取证的“数据库”。二是把领导干部离任经济事项交接情况作为审计部门进行离任经济责任审计的“参照物”。有利于审计部门对领导干部离任经济责任审计工作的快速、便捷、高效展开,有利于对离任领导干部的经济事项相关参数进行科学对比,有利于使所下的结论更为准确,更具有说服力。
  (三)把领导干部离任经济事项交接制度作为构筑惩防腐败体系的“砖石”。涉及经济领域的案件,往往情况复杂,而且隐蔽性强,发现的难度大,通过执行领导干部离任经济事项交接制度,可以为纪检监察部门和司法机关拓宽办案渠道,促进办案工作的深入开展,相对于经济责任审计制度这把“利剑”来说,此举从制度上开辟了反腐倡廉的“第二战场”,称得上是构筑惩防腐败体系的“砖石”。
  二、实行领导干部离任经济事项交接制度取得的初步成效
  (一)该制度的实行不仅从制度上约束了领导者任期内的从政行为,同时也为经济责任审计计划管理和审计中领导干部责任界定提供了依据。一是对任职时间短,单位只有经常性经费,交接工作认真履行程序,交接内容完整、手续完备的领导干部离任,在审计任务繁重的情况下,可以适当安排离任审计计划。这样既有利于突出审计重点、科学制定审计计划,同时也有利于合理利用审计资源。二是领导干部离任交接过程中形成的书面材料,既作为领导干部经济责任审计的检查考核内容,又为离任领导干部经济责任的界定提供了公正详实的依据。
  (二)该制度的实行解决了“新官不理旧账”这一难题。离任经济事项的全面交接,让离任者盘清家底、让继任者进入角色,更为领导干部上了一道勤政廉政的紧箍咒。该制度改革了以往单纯的交接形式,将经济责任事项、重要工作事项、个人保管使用的公有财物、其他需要说明与交接的事项等几大类都纳入离任交接的范围,有效涵盖了领导干部工作的方方面面,不仅是一次全面的自我总结,更是一次勤政廉政情况的自评和个人能力素质的综合展示。《舟山市市管领导干部离任经济事项交接表》作为经济责任审计的依据之一,可以明确划分离任领导与接任领导经济责任界限,防止交接过程产生“糊涂帐”。为确保交接内容的完备真实有效,离任领导不仅要现场如实解答接任领导的有关问题,而且要承担交接内容失真、不全带来的一切责任。
  (三)书面交接,向接任领导惠赠了一套速成诀。该制度要求离任者在接到组织部门下发的离任交接通知书后5个工作日内,清理移交的具体物品并填写《舟山市市管领导干部离任经济事项交接表》,在派驻的纪检组或国资管理等部门派员监督下,与接任者办理离任经济事项交接手续。以书面形式进行现场交接,经过离任者、接任者共同签字,方能生效,并报市审计局经济责任审计处备案。《舟山市市管领导干部离任经济事项交接表》全面反映该单位财政状况、人事状况、工作进展、遗留问题、安全隐患等情况,有利于接任领导干部及时掌握有效信息、把握工作重点,迅速进入角色开展针对性工作。
  (四)进一步强化了对领导干部尤其是“一把手”的监督管理,并使之成为强化干部监督工作的一个长效机制。一是进一步拓宽干部监督管理渠道。我市领导干部经济事项交接从制度上明确了离任者的经济责任,有利于提高领导干部廉洁从政的自觉性和约束力,促使领导干部清白做人干净干事,自觉做到不犯错、少犯错。实践证明,此举把经济责任审计与离任交接结合起来,拓宽了监督的渠道,既有机整合了组织监督、纪检监督、审计监督的力量,又充分发挥了经济责任审计联席会议成员单位的职能优势,把对“一把手”经济责任的监督权扩大到多个单位,从机制上完善了对市属单位“一把手”的监督与管理,有利于加强对领导干部的监督和管理。二是进一步强化领导经济责任意识。我市过去对领导干部经济责任的监督,从任中审计发展到离任审计,虽说迈出了很大的一步,但由于种种原因,有时还难免存在着“事后监督”的现象。而推行交接制度后,唯有当面交接清爽,方能安心走人,要做到“走得清楚、接得明白”,这无形中增加了领导干部的心理压力,促使他们自觉树立被监督的意识,自觉增强经济责任意识和自律意识。推行离任交接制度,前任未了的经济事项移交给接任者,打消了接任者原本认为事不关己高高挂起的消极心理,促使接任的领导干部在前任基础上,努力规范本单位的内部管理,在交接前全面梳理本单位的有关经济事项,及时处理前任未了的债权债务等,从而使“新官不理旧账”的状况明显得到改善。实践证明,交接制度的实行,有效避免了“互相推诿”等消极状况的发生;有利于为离任者和继任者划清经济责任提供依据。三是进一步深化经济责任审计工作。推行交接制度后,有效地缓解了审计任务重与审计力量不足的矛盾。对于单位财政性资金收支总量较少,除财政拨款外无预算外收入或收入较少的C类管理单位,交接双方在交接过程中未提出异议,可视情延后安排经济责任审计,使审计机关先把审计的主要精力放在以行业主管部门、承担公共建设工程项目的机构、关系国计民生的市属大型企业为主的A类管理单位和以财政性资金收支总量较大的单位、经济管理部门、国有或国有控股企业为主的B类管理单位。这有利于审计部门正确界定和评价领导干部的经济责任,科学界定前后任的经济责任,这为正确评价工作绩效,明确经济责任奠定了基础,也突出了审计重点,提高了审计质量。四是进一步确保前后工作的延续性。以前,由于少数领导干部移交不及时、不彻底、不清晰,一定程度上影响了接任领导顺利开展工作。推行交接制度后,干部监督管理部门为交接双方搭建了一个交流沟通的平台,使接任领导在较短时间内掌握情况,尽快进入角色,进一步保证了工作的连续性。实践证明,交接制度的实行,有效避免了“新官不理旧账”等消极状况的发生;使接任领导干部明确自己应当承担的责任,了解和掌握本单位的工作情况,做到心中有数,家底清楚,尽快进入工作角色,确保了工作的延续性。
  三、离任经济事项交接制度执行中存在的主要问题
  一是个别单位疏于经常性监督管理。一些单位的领导干部及财务人员在经济责任审计和离任交接进行时,能认识到自身的经济责任,感到强化财务管理、健全内部各项制度的重要性。但在日常工作中却往往由于忙于业务工作,忽视了对财务工作的经常性监督和管理。而有关主管部门因为工作繁忙只能在领导干部离任时才能进行审计,难以做到对领导干部及所在单位的日常审计及监督管理。
  二是外部管理和监督有待于进一步完善。近年来,我国各项经济监督和经济管理机制逐步建立,但还存在部分管理监督体制不完善,约束机制不健全,有关管理部门执行不到位,各部门统一协调、综合监督的力度不够等问题。如财政分配体制中存在分配不均的情况,客观上造成一些单位为解决自身经费而出现违规收费、摊派的问题;在实行收支两条线、专项资金专户管理的财政政策中,由于对资金的跟踪管理不到位,出现了挤占挪用等问题,使国家相关政策得不到有效执行。
  三是个别单位重视程度不够。有的人员在交接前对经济事项没有进行全面梳理,结果导致少交、漏交等现象发生,特别是应付未付的招待费、会议费等账面未作记录的款项;有的在交接时该审核的项目没有审核,该记录的内容没有记录。有的考虑到单位利益,没有在交接表中如实反映“账外账”等情况。
  四、强化领导干部离任经济事项交接制度的建议及对策
  一是要进一步加强交接工作的组织领导。为确保高效、完整、顺利地完成领导干部离任经济事项交接工作,成立由市组织部门牵头,纪检监察、审计和财政等部门共同参与的领导工作小组,具体负责对交接工作的指导监督。
  二是要进一步增加公开交接的透明度。为了让干部群众看得明明白白,给基层群众算一本党务政务的明细帐,加强党风廉政建设,密切党群干群关系,营造和谐奋进的浓厚氛围,建议今后在交接手续办理完毕后,交接单位在本单位的政务公开栏公示交接内容,接受广大干部群众的监督,公示时间一般为7天。公示期间,干部群众可以通过电话、邮件、信函和走访等形式向市委组织部干部监督室和市纪委反映、举报有关情况和问题。
  三是要引入考核机制,进一步明确经济责任。离任领导干部故意拖延不办理交接手续的,或离任领导干部确实存在未交接清楚或在交接内容上弄虚作假的,纪检(监察)机关、组织部门要视情对其进行批评教育或诫勉谈话甚至交有关部门追究相应责任。建议干部管理部门将其应负的经济责任作为工作实绩内容列入领导干部年度考核指标范围。
  四是要采取多种形式加大对领导干部综合知识培训的力度。针对个别领导干部对相关的经济、法律、财务管理等知识了解不够,个别会计人员素质不高,造成本单位财务管理混乱、资料不全、会计信息失真的问题。建议有关部门在进行干部教育培训时应对领导干部加强财务知识方面的培训。按照《会计法》的规定,“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”,要通过培训,使行政机关、企事业单位的主要领导干部了解财经法纪、财务核算等方面的基本常识,强化管理意识。
  五是要对新提任或转任重要岗位的领导干部加强廉政谈话和警示教育。在加强任前廉政谈话的同时,通过年度“领导干部离任经济责任审计情况通报例会”,由审计部门通过案例剖析,提示领导干部在经济活动中应注意的问题和应掌握的法律、法规及财务知识,以规范领导干部的经济行为,保证经济活动健康有序地进行,使领导干部进一步明确了自身的经济责任,增强管理意识、法制观念。
  六是要对涉及经济方面的历史遗留问题采取有效措施进行解决。有关部门应采取切实可行的措施,为解决经济方面的历史遗留问题提供条件,予以妥善解决。应将处理历史遗留问题作为重要考核指标,全面衡量领导干部的工作业绩。通过制定领导干部的职责范围、工作目标、考核标准、奖罚制度等手段,促使领导干部既要做好任期内的工作,有要积极处理前任遗留的问题,避免单位历史遗留问题久拖不决、积重难返。

 

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